OBCHODY DZIESIĄTEJ ROCZNICY MIĘDZYNARODOWEGO ROKU RODZINY 2004 r.

Konferencja "Polska Rodzina - wyzwania, działania, perspektywy"

Wystąpienia i prezentacje panelistów

Działania polityki społecznej w zakresie świadczeń rodzinnych

Alina Wiśniewska
Dyrektor Departamentu Świadczeń Socjalnych
Ministerstwo Polityki Społecznej

Doświadczenia ostatnich kilkunastu lat pokazują, że przystosowanie się rodzin do funkcjonowania w warunkach gospodarki rynkowej jest trudne. Wzrasta znaczenie czynników różnicujących warunki bytu rodzin: problem mieszkaniowy, bezrobocie, zakres dostępności usług, brak odczuwalnej poprawy poziomu życia wielu rodzin i w związku z tym obniżenie poczucia bezpieczeństwa. Znaczna część rodzin boryka się z trudnościami, ograniczając swoje potrzeby, a wysiłki podejmowane przez państwo w celu ochrony rodzin najbiedniejszych nie równoważą odczuwanych przez te rodziny trudności.

Konsekwencją szybkiego rozwoju gospodarczego kraju jest rosnące rozwarstwienie dochodów społeczeństwa. Pogłębia się różnica pomiędzy dochodami osób najzamożniejszych i najbiedniejszych, utrzymujących się głównie ze świadczeń socjalnych, przy czym grupa osób żyjących w ubóstwie rozszerza się. Dlatego ciągle aktualne jest pytanie o zakres społecznej solidarności, czyli - na ile ograniczyć dochody najbogatszych, aby móc pomóc najbiedniejszym.

Bieda w każdym stadium życia człowieka jest zjawiskiem wymagającym przeciwdziałania, jednak ma ona szczególnie negatywny wpływ na życie człowieka, jeśli występuje w dzieciństwie. Problem ten jest szczególnie trudny w rodzinach wielodzietnych. Ze względu na niskie kwalifikacje przeważającej części rodziców prawdopodobieństwo pozostawania bez pracy jednego lub nawet dwojga z nich jest bardzo duże. Tymczasem niskie kwalifikacje rodziców sprawiają, że nawet zatrudnienie ich obojga często nie pozwala na zlikwidowanie w tych rodzinach biedy.

Dlatego, uznając walkę z bezrobociem za podstawowe i konieczne narzędzie do walki z ubóstwem, zauważyć należy, że w przypadku wielu rodzin jest ono niewystarczające. W odniesieniu do niezamożnych rodzin z dziećmi powinny być zastosowane różnorodne formy pomocy, bowiem problemy rodziny i dzieci mają charakter interdyscyplinarny. Dla prawidłowego funkcjonowania rodziny ważne jest, aby miała ona zapewnione odpowiednie warunki bytowe, w szczególności dochód pozwalający zaspokoić co najmniej podstawowe potrzeby, także mieszkaniowe, odpowiednią opiekę zdrowotną, możliwość edukacji swoich członków, w tym przede wszystkim dzieci, szeroko rozumiane bezpieczeństwo. Jedną z bardziej potrzebnych form pomocy dla rodzin niezamożnych zdaje się być pomoc finansowa. Realizowana jest przede wszystkim poprzez system świadczeń rodzinnych, który stanowi podstawowy instrument polityki rodzinnej. Dlatego też świadczenia rodzinne powinny być wykorzystane do realizacji jej celów, do których należy przede wszystkim tworzenie warunków dla powstania i rozwoju rodziny, a zwłaszcza dla prawidłowego wypełniania funkcji rodzinnych, w szczególności: prokreacyjnej, opiekuńczej, wychowawczej, edukacyjnej. Z dniem 1 maja 2004 r. wszedł w życie nowy system świadczeń rodzinnych. Określają go przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.

Nowy system:

1. Włączył świadczenia realizowane wcześniej na podstawie przepisów ustawy o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych oraz część świadczeń (o charakterze obligatoryjnym skierowanych do rodzin z dziećmi) z ustawy o pomocy społecznej,
2. Wprowadził świadczenia dla wszystkich rodzin niepełnych w miejsce rozwiązań zawartych w ustawie o funduszu alimentacyjnym, kierowanych tylko do części tych rodzin,
3. Wprowadził nowe świadczenia związane z edukacją dzieci, w tym w szczególności dzieci niepełnosprawnych.

System świadczeń rodzinnych kierowany jest nie tylko do rodzin najuboższych, ale także do rodzin średnio zamożnych. Należy w tym miejscu podkreślić wyraźną odrębność systemu świadczeń rodzinnych od systemu pomocy społecznej, aczkolwiek oba te systemy są ze sobą powiązane i łącznie odzwierciedlają przyjęty przez państwo zakres zobowiązań socjalnych. Różnią je jednak: cel, kryteria dostępu, charakter świadczeń. Różnice te sprawiają, że system pomocy społecznej pełni w stosunku do systemu świadczeń rodzinnych funkcję ogniwa dopełniającego.

Świadczenia rodzinne obejmują dwa rodzaje świadczeń: zasiłki rodzinne wraz z dodatkami oraz świadczenia opiekuńcze. Przesłanką utworzenia zasiłku rodzinnego jest potrzeba wsparcia finansowego rodzin, których dochody są poniżej poziomu ustalonego na podstawie badań jako próg wsparcia dochodowego rodzin. Pomoc finansowa państwa skierowana jest wyłącznie do rodzin z dziećmi na utrzymaniu, przede wszystkim dziećmi uczącymi się, a szczególne preferencje dotyczą edukacji dzieci niepełnosprawnych.

Świadczenia opiekuńcze mają na celu wspomożenie rodziny z dzieckiem niepełnosprawnym, przy czym świadczenie pielęgnacyjne zastępuje dochód z pracy, z której jedno z rodziców rezygnuje w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem.

Docelowo realizacją systemu świadczeń zajmować się będą wyłącznie gminy, jednak obecnie jeszcze czyni to wiele różnych podmiotów. Obok gminy - ZUS, KRUS, pracodawcy. Za pośrednictwem pracodawców świadczenia wypłacane są dla ponad 2,6 mln świadczeniobiorców, gminy realizują świadczenia dla blisko 2,1 mln świadczeniobiorców, bezpośrednio przez ZUS oraz KRUS wypłacanych jest ok. 790 tys., pozostali płatnicy realizują ok. 30 tys. świadczeń. Wydatki na świadczenia rodzinne rozliczane są w budżecie aż przez 37 dysponentów, w tym 16 wojewodów, ZUS, KRUS, 3 ministerstwa, 10 sądów apelacyjnych i inne instytucje.

Taki zdywersyfikowany system realizacji świadczeń przejęty został po poprzednim systemie, który był przedmiotem krytyki (mała ochrona świadczeniobiorców, będących pracownikami firm niewydolnych finansowo, ograniczona kontrola prawidłowości przyznawania świadczeń itp.). Jednak ze względów organizacyjnych przekazywanie realizacji świadczeń do gmin musi odbywać się stopniowo. Docelowa opcja będzie osiągnięta we wrześniu 2006 r.

Uzasadnieniem dla etapowości przekształceń organizacyjnych był wzgląd na kilkumilionową rzeszę świadczeniobiorców oraz konieczność zagwarantowania im w miarę płynnego dostępu do świadczeń. Mimo dużego wysiłku organizacyjnego ze strony resortu polityki społecznej, a przede wszystkim ze strony samorządów gmin, nie udało się uniknąć sytuacji trudnych, budzących wiele napięć społecznych.

Głównym kryterium uprawniającym do świadczeń rodzinnych jest, obok posiadania dziecka na utrzymaniu, dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie. Kryterium dochodowe dotyczy dochodu netto tj. po odliczeniu podatku dochodowego i składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne i wynosi 504 zł/ osobę (lub 583 zł/ osobę, jeśli w rodzinie wychowuje się dziecko niepełnosprawne).

Sposób określania kryteriów dochodowych oparty został na kosztach utrzymania rodzin. Jest on zapisany w ustawie wraz z zasadami okresowej, co trzy lata, weryfikacji, która dokonywana będzie na podstawie badań Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych.

Konieczność selektywnego adresowania świadczeń uzasadnia fakt, że dochody części rodzin mających na utrzymaniu dzieci nie pozwalają na zaspokojenie potrzeb na poziomie zapewniającym przynajmniej podstawowe standardy rozwojowe dziecka. Z modelu powszechnego wspierania rodzin z dziećmi do modelu wspierania selektywnego, Polska przeszła już w 1995 r. Selektywność zapewnia większą sprawiedliwość społeczną i większą efektywność gospodarowania środkami publicznymi, a także jest jedynym możliwym rozwiązaniem w aktualnych warunkach społeczno-gospodarczego rozwoju kraju.

Świadczenia rodzinne adresowane są do najszerszego kręgu rodzin z dziećmi na utrzymaniu. Z zasiłku rodzinnego korzysta blisko połowa rodzin z dziećmi na utrzymaniu tj. wszystkie rodziny, których dochód sytuuje je w grupie rodzin poniżej przeciętnej zamożności; w rodzinach tych wychowuje się ponad 5,5 mln dzieci. Należy mieć jednak świadomość, że sam zasiłek rodzinny, który dziś przyznawany jest w wysokości od 43 do 66 zł na dziecko, w zależności od liczby dzieci w rodzinie, nie stanowi dostatecznej ochrony przed ubóstwem dzieci. Dlatego przewidziano dodatki do zasiłku, uwzględniające szczególne sytuacje dzieci wychowywanych w rodzinach. Są więc dodatki z tytułu:

• urodzenia dziecka,
• opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego,
• samotnego wychowywania dziecka, w tym szczególny tytuł stanowi samotne wychowywanie dziecka przez osobę, która utraciła zasiłek dla bezrobotnych,
• kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego,
• podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania,
• z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego (we wszystkich klasach szkoły podstawowej, gimnazjum i szkoły ponadgimnazjalnej).

Świadczenia rodzinne przysługują na wszystkie dzieci w wieku do lat 18, a jeśli się uczą to do lat 21 lub do 24 lat gdy uczy się dziecko niepełnosprawne lub dziecko pozbawione wsparcia ze strony rodziców, czyli sierota biologiczna lub społeczna.

Wdrażany system świadczeń rodzinnych nie tylko więc porządkuje dotychczas rozproszony obszar różnych świadczeń, ale w wielu przypadkach także oferuje rodzinie bardziej realny poziom pomocy pieniężnej, przy jednocześnie dającym się otwarcie monitorować strumieniu środków kierowanych do określonych typów rodzin (niepełne, z dzieckiem niepełnosprawnym, bezrobotne, z małym dzieckiem itd.).

Należy jednak przyznać, że obecnie rozwiązania w obszarze pieniężnych świadczeń rodzinnych usuwają tylko niektóre, ale nie wszystkie wady poprzednich rozwiązań z tego zakresu. Większej pomocy wymagają rodziny wielodzietne, wychowujące troje, a zwłaszcza czworo i więcej dzieci. Dzieci wychowujące się w rodzinach wielodzietnych stanowią ponad jedną trzecią ogółu młodej populacji, a więc warunki rozwojowe dzieci pozostających w tych rodzinach istotnie wpływają na kondycję kolejnych generacji. Rodziny te w większości przypadków są w dużo gorszej sytuacji niż rodziny niepełne, bowiem czynnikiem tradycyjnie silnie wpływającym na zróżnicowanie poziomu dochodów jest liczba osób w rodzinie. Bieżące dochody w gospodarstwach liczących co najmniej 6 osób są około dwukrotnie niższe niż w gospodarstwach 1 i 2 osobowych.

Tymczasem rozwiązania zawarte w ustawie o świadczeniach rodzinnych nadmiernie faworyzują rodziny niepełne, co jest niezupełnie zamierzonym efektem likwidacji funduszu alimentacyjnego. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 71 nakazuje szczególną opieką państwa otoczyć rodziny niepełne i wielodzietne. W ustawie o świadczeniach rodzinnych nakaz ten w stosunku do rodzin niepełnych zrealizowany został, na tle uprawnień innych rodzin, zwłaszcza wielodzietnych, ze szczególną troską. Rozwiązania dotyczące rodzin niepełnych zawarte w ustawie stanowią najbardziej kontrowersyjny punkt tego systemu i budzą niezadowolenie zarówno części osób samotnie wychowujących dzieci, które dotychczas otrzymywały wysokie świadczenia z funduszu alimentacyjnego, jak i tych osób, które uważają, że nadmierne wyróżnianie rodzin niepełnych jest nieuzasadnione ze społecznego punktu widzenia.

Mimo wielu problemów z wdrażaniem systemu świadczeń rodzinnych uważam, że w docelowym kształcie będzie on systemem przejrzystym, o jednolitej strukturze organizacyjnej, prostych zasadach finansowania, a przez to także tańszy. Nie oznacza to zmniejszenia wielkości środków kierowanych z budżetu państwa do rodzin, ale inny, bardziej sprawiedliwy podział pomiędzy rodziny znajdujące się w podobnej sytuacji materialnej.

Docelowe przejęcie całej administracji systemu świadczeń rodzinnych przez gminy, a zwłaszcza "wyjęcie" tej problematyki z zakładów pracy, stworzy pełne warunki rzeczywistej kontroli nad prawidłowością realizacji świadczeń rodzinnych, zarówno z punktu widzenia interesu osób uprawnionych do świadczeń, jak i z punktu widzenia budżetu państwa jako instytucji finansującej ten system.

Budowa systemu świadczeń rodzinnych musi stanowić proces. Nie udało się uniknąć pewnych błędów, także z tego powodu, że zakres regulacji jest ważny i wrażliwy społecznie, a co za tym idzie - i politycznie. Niektóre z rozwiązań wprowadzone jeszcze w projekcie rządowym lub na etapie prac sejmowych nie sprawdziły się w praktyce. Doświadczenia pierwszych miesięcy realizacji ustawy pozwoliły zidentyfikować jej słabe i mocne strony. Projekt nowelizacji ustawy, przekazany w październiku br. do Sejmu ma na celu wyeliminowanie dostrzeżonych nieprawidłowości. Generalnie rozwiązania zawarte w ustawie są oceniane pozytywnie, ponieważ zwiększają pomoc jaką państwo oferuje rodzinom z dziećmi. Pełne korzyści z wdrożenia systemu świadczeń rodzinnych będą widoczne dopiero po trzech - czterech latach jego funkcjonowania.